PNRR – Approfondimento Doppio Finanziamento

Il principio del doppio finanziamento, previsto espressamente dalla normativa europea, prescrive che il “medesimo costo di un intervento non possa essere rimborsato due volte a valere su fonti di finanziamento pubbliche anche di diversa natura”.

Il Regolamento (UE) 2021/241 del 12 febbraio 2021, che istituisce il Dispositivo per la ripresa e la resilienza, pone specifici obblighi per gli Stati Membri ai fini della tutela degli interessi finanziari dell’Unione. In particolare, l’art. 22 “Tutela degli interessi finanziari dell’Unione” paragrafo 2, lettera c) prevede che, in fase di presentazione della Richiesta di pagamento, lo Stato Membro presenti una dichiarazione di gestione che attesti che i fondi sono stati utilizzati per lo scopo previsto, che le informazioni presentate con la richiesta di pagamento sono complete, esatte e affidabili e che i sistemi di controllo posti in essere forniscono le garanzie necessarie a stabilire che i fondi sono stati gestiti in conformità di tutte le norme applicabili, in particolare in materia di prevenzione dei conflitti di interessi, delle frodi, della corruzione e della duplicazione dei finanziamenti da parte del dispositivo e di altri programmi dell’Unione nel rispetto del principio di una sana gestione finanziaria.

Il MEF-RGS IGRUE, con la Circolare n. 33 del 31 dicembre 2021, fornisce alcuni importanti chiarimenti in relazione ai concetti di “divieto di doppio finanziamento” e di “cumulo” delle misure afferenti al PNRR.

Quanto sopra si è reso necessario, in quanto a seguito della pubblicazione della circolare del MEF n. 21 del 14 ottobre 2021, avente ad oggetto “Istruzioni tecniche per la selezione dei progetti PNRR”, sono sorti alcuni dubbi sulla possibilità di cumulare le misure finanziate dal PNRR con altre agevolazioni.

Nelle Istruzioni Tecniche della suddetta circolare, il MEF – con riferimento alle misure del PNRR – aveva affermato la necessità di rispettare “l’obbligo di assenza del cosiddetto doppio finanziamento” previsto dal Regolamento UE n. 241/2021 del 12 febbraio 2021. In particolare, il MEF aveva affermato la necessità che non ci fosse “una duplicazione del finanziamento degli stessi costi da parte del dispositivo e di altri programmi dell’Unione, nonché con risorse ordinarie da Bilancio statale”.

Pertanto, con la circolare n. 33 del 2021, avente ad oggetto “Nota di chiarimento sulla Circolare del 14 ottobre 2021, n. 21 – Trasmissione delle Istruzioni Tecniche per la selezione dei progetti PNRR – Addizionalità, finanziamento complementare e obbligo di assenza del c.d. doppio finanziamento” il MEF interviene per chiarire il dubbio, precisando che il “divieto di doppio finanziamento”, previsto dal Regolamento UE n. 241/2021, non va inteso come “divieto di cumulo” tra le diverse misure agevolative. Si tratta, infatti, di due principi distinti e non sovrapponibili:

• il “divieto di doppio finanziamento” prevede che il costo relativo ad un investimento non possa essere rimborsato due volte mediante risorse pubbliche, anche di diversa natura;
• il concetto di “cumulo”, viceversa, si riferisce alla possibilità di combinare – con riferimento a uno stesso investimento – varie tipologie di agevolazioni che vengono quindi cumulate a copertura di diverse quote parti del relativo costo.

Ne deriva che – in relazione ad uno stesso investimento – è possibile cumulare diverse forme di incentivo pubblico, a condizione però che non vadano a coprire lo stesso costo, appunto, divieto di doppio finanziamento.

Facendo un esempio pratico. Se una misura del PNRR copre il 40% del costo di un bene, la restante quota del 60% (o una parte di essa) può essere finanziata mediante altre misure agevolative, purché si rispettino le disposizioni di cumulo di volta in volta applicabili e, complessivamente, non si si superi il 100% del costo. In caso di superamento di tale limite, infatti, una parte del costo verrebbe finanziata due volte e pertanto verrebbe violato il divieto di doppio finanziamento.

Inoltre, in data 11 agosto 2022, il MEF ha emanato una nuova Circolare, la n. 30, avente ad oggetto “Linee Guida per lo svolgimento delle attività di controllo e rendicontazione degli interventi PNRR di competenza delle Amministrazioni centrali e dei Soggetti attuatori”, nelle quali sono descritte le verifiche in capo all’intera governance dei controlli, in particolate ai Soggetti attuatori ed alle Amministrazioni centrali titolari di Misure PNRR, relativamente alla verifica dell’assenza della duplicazione dei finanziamenti.

Si rappresenta che in data 14 aprile 2023, il Ministero dell’Economia e delle Finanze – RGS IGRUE, ha emanato un’ulteriore Circolare la n. 16, avente ad oggetto “Integrazione delle Linee Guida per lo svolgimento delle attività di controllo e rendicontazione delle Misure PNRR di competenza delle Amministrazioni centrali e dei Soggetti Attuatori – Rilascio in esercizio sul sistema informativo ReGiS delle Attestazioni dei controlli svolti su procedure e spese e del collegamento alla banca dati ORBIS2 nonché alle piattaforme antifrode ARACHNE e PIAF-IT”. Tale documento descrive gli strumenti a supporto dei controlli sull’assenza della duplicazione dei finanziamenti. In particolare, vengono forniti i template per l’attestazione dello svolgimento di controlli sull’assenza della duplicazione dei finanziamenti sia nei controlli sulla selezione di progetti e/o dei Soggetti attuatori che sulle spese rendicontate.

Le suddette piattaforme antifrode, PIAF-IT e ARACHNE, rappresentano strumenti di supporto ai controlli svolti dalle Amministrazioni Centrali titolari di Misure PNRR su potenziali casi di: i) frode, ii) corruzione, iii) conflitto di interessi e iv) doppio finanziamento. Le informazioni da questi estrapolabili non rappresentano di per sé elementi probatori ma esclusivamente input informativi utili ai controlli stessi.

Infine, il MEF, ha emanato un’ultima Circolare, la n. 13 del 28 marzo 2024, avente ad oggetto “La prevenzione e il controllo del conflitto di interessi ex art. 22 Reg. (UE) 2021/241”e “La duplicazione dei finanziamenti ex art. 22 par. 2 lett. c) Reg. (UE) 2021/241”, che costituisce un’Appendice tematica” della Circolare n. 16. Si specifica, quanto di seguito:

L’assenza della duplicazione dei finanziamenti, in coerenza con la normativa europea e nazionale, con gli Accordi di finanziamento e con le note/linee guida fornite dalla CE e dal MEF, viene attestata, all’interno del sistema informativo ReGiS, da un lato, attraverso la raccolta delle diverse fonti di finanziamento presenti per ciascun/a Misura/Progetto, dall’altro, attraverso apposite Attestazioni, la cui compilazione è prevista nelle seguenti fasi:

1. selezione dei progetti e/o dei Soggetti Attuatori/Beneficiari di aiuti, di norma a cura delle Amministrazioni centrali titolari di Misure PNRR (o di Enti “esterni” da queste delegati);
2. presentazione di un Rendiconto di Progetto, di norma a cura dei Soggetti Attuatori;
3. presentazione di un Rendiconto di Misura, di norma a cura delle Amministrazioni Centrali titolari di Misure PNRR.

Nel dettaglio:

1. le Amministrazioni centrali titolari di Misure PNRR sono chiamate a prevenire il rischio di duplicazione dei finanziamenti delle spese a valere sul PNRR, andando a dettagliare, nei propri Sistemi di Gestione e Controllo (Si.Ge.Co.), le procedure e le disposizioni che consentono di verificare ed evitare la duplicazione dei finanziamenti. In particolare, in coerenza con il sistema di governance del Piano, le Amministrazioni centrali sono chiamate a redigere le istruzioni operative per la rendicontazione delle spese per i Soggetti attuatori, in coerenza con le indicazioni fornite nel presente documento, oltre che con le Linee Guida e le Circolari già emanate dall’IGPNRR. Tali istruzioni devono prevedere, inoltre, un sistema di contabilità separata o codifica contabile adeguata, al fine di garantire la tracciabilità dei flussi finanziari;
2. il Soggetto Attuatore è in primis tenuto a rendere la propria dichiarazione di assenza della duplicazione dei finanziamenti nella fase di presentazione della propria proposta progettuale nei confronti dell’Amministrazione centrale titolare di Misure PNRR. Per i Soggetti Attuatori è prevista l’implementazione, sul sistema informativo ReGiS, dei dati relativi alle eventuali ulteriori fonti di finanziamento;
3. i Soggetti Attuatori, prima di effettuare la rendicontazione delle spese all’Amministrazione Centrale, svolgono i controlli ordinari amministrativo – contabili previsti dalla vigente normativa nonché i controlli di gestione ordinari su tutti gli atti di competenza amministrativi, contabili e fiscali, direttamente o indirettamente collegati alle spese sostenute, anche ai fini della dichiarazione di assenza della duplicazione dei finanziamenti sulle spese inserite in un Rendiconto di Progetto. In particolare, svolgono un controllo sulla documentazione giustificativa delle spesa emessa dal fornitore (ad es. fattura), verificando la presenza, su tali documenti, degli elementi obbligatori di tracciabilità previsti dalla normativa vigente e, in ogni caso, degli elementi necessari a garantire l’esatta riconducibilità delle spese al progetto finanziato per la tracciabilità flussi finanziari, indicazione riferimento al titolo dell’intervento e al finanziamento da parte dell’Unione europea – Next Generation EU. Le suddette attività possono essere formalizzate nel format di dichiarazione di assenza della duplicazione dei finanziamenti sulle spese esposte a rendicontazione.

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Fonti: 

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/PDF/?uri=CELEX:32021R0241

https://www.rgs.mef.gov.it/VERSIONE-I/circolari/2021/circolare_n_21_2021/

https://www.rgs.mef.gov.it/_Documenti/VERSIONE-I/CIRCOLARI/2021/33/Circolare-del-31-dicembre-2021-n-33.pdf

https://www.rgs.mef.gov.it/VERSIONE-I/circolari/2022/circolare_n_30_2022/

https://www.rgs.mef.gov.it/VERSIONE-I/circolari/2023/circolare_n_16_2023/

https://www.rgs.mef.gov.it/VERSIONE-I/circolari/2024/circolare_n_13_2024/