PNRR – Approfondimento Controlli

I controlli sul Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR) si possono definire: “un insieme di misure e procedure volte a garantire la regolarità, l’ efficacia ed l’efficienza nell’utilizzo delle risorse stanziate dal Piano”.

Si tratta di verifiche che vengono effettuate per assicurarsi che:

• le risorse del PNRR siano utilizzate in modo corretto e nel rispetto delle regole;
• i progetti finanziati dal PNRR siano realizzati in tempo e nel rispetto dei costi previsti;
• gli obiettivi del PNRR siano effettivamente raggiunti.

I controlli sul PNRR sono fondamentali al fine di garantire la trasparenza e la responsabilità nell’utilizzo delle risorse pubbliche, nonché per la credibilità del Piano stesso.

In base all’art. 22 del Regolamento (UE) 2021/241, che istituisce il Dispositivo per la Ripresa e la Resilienza, gli Stati membri adottano tutte le opportune misure per tutelare gli interessi finanziari dell’Unione, affinché l’utilizzo dei fondi in relazione alle Misure sostenute dal dispositivo stesso sia conforme al diritto dell’Unione e nazionale applicabile ed, in particolare, sia garantita la prevenzione, l’individuazione e la rettifica delle frodi e dei casi di corruzione.

A tal fine, gli Stati membri, prevedono un sistema di controllo interno efficace ed efficiente, nonché, provvedono al recupero degli importi erroneamente versati o utilizzati in modo non corretto. Il Regolamento 2021/241 specifica, inoltre, che “Gli Stati membri possono fare affidamento sui loro normali sistemi nazionali di gestione del bilancio”.

Al fine di garantire la tracciabilità delle spese e consentire quindi, un processo di controllo incrociato, per possibili casi di frode, corruzione, conflitto di interessi e doppio finanziamento, sono previsti specifici adempimenti espletati attraverso il supporto di idonei strumenti amministrativi ed informatici messi a disposizione dalla normativa nazionale. In modo particolare:

• il Codice Unico di Progetto (CUP): identifica univocamente un progetto d’investimento pubblico. Al fine di agevolare la tracciabilità ed il controllo dei finanziamenti, gli atti delle Amministrazioni Titolari, anche di natura regolamentare che dispongono il finanziamento pubblico o autorizzano la realizzazione di investimenti, devono contenere per ogni progetto del PNRR, a pena di nullità dell’atto stesso, il relativo codice CUP. Questo deve essere obbligatoriamente riportato su tutti i documenti giustificativi di spesa e pagamento;
• il Codice Identificativo di Gara (CIG): codice univoco generato dal sistema informativo dell’ANAC, “Autorità Nazionale Anticorruzione”. Si richiede attraverso il Sistema ANAC da parte dell’Amministrazione Pubblica, prima dell’inizio della gara d’appalto o della negoziazione e deve essere riportato nel contratto e nella documentazione di spesa e di pagamento. Il legame del CIG al CUP è fondamentale per la tracciabilità del progetto. Ad un CUP potrebbero essere associati più CIG;
• la Fatturazione elettronica: le fatture elettroniche ricevute dai Soggetti Attuatori devono riportare i codici CUP e CIG degli interventi;
• conti correnti dedicati o codificazione contabile adeguata: le Amministrazioni Pubbliche attuatrici assicurano la completa tracciabilità delle operazioni e la tenuta di una apposita codificazione contabile, conservando, inoltre tutti gli atti e la relativa documentazione giustificativa su supporti informatici adeguati, rendendoli disponibili per le attività di controllo.

Soggetti competenti nelle attività di indirizzo e supporto alle attività di verifica e controllo

Il sistema di governance e di controllo del PNRR prevede opportune strutture e l’attivazione di specifiche iniziative per garantire il pieno indirizzo, coordinamento e supporto delle attività di verifica e controllo. In particolare, si individuano le seguenti strutture:

• il Servizio centrale per il PNRR: struttura dirigenziale di livello generale istituita, ai sensi dell’art.6 del decreto legge n. 77/2021, presso il MEF – RGS, con compiti di coordinamento operativo, monitoraggio, rendicontazione e controllo del PNRR;
• il Tavolo di coordinamento per la rendicontazione e il controllo del PNRR: istituito con determina RGS n. 57 del 9 marzo 2022 quale gruppo di lavoro coordinato dal Servizio Centrale per il PNRR del RGS. È composto dai dirigenti preposti agli Uffici di rendicontazione e controllo delle Unità di missione PNRR istituite presso ciascuna Amministrazione Centrale, titolare di misure PNRR, e presso il Segretariato generale della PCM.

Soggetti responsabili delle attività di controllo e rendicontazione in ambito PNRR

Nel processo di controllo degli interventi PNRR, sono coinvolti diversi soggetti, responsabili delle relative attività, che sono:

• i Soggetti Attuatori: soggetti pubblici o privati responsabili dell’attuazione degli interventi/progetti finanziati dal PNRR. Coincidono con i Soggetti Titolari del Codice Unico di Progetto;
• le Amministrazioni centrali titolari di misure PNRR: Ministeri e strutture della Presidenza del Consiglio dei Ministri responsabili dell’attuazione delle riforme e degli investimenti previsti nel PNRR. Presso le Amministrazioni è istituita, inoltre, una “Unità di missione PNRR”, che provvede al coordinamento delle attività di gestione, monitoraggio, rendicontazione e controllo degli investimenti e delle riforme di pertinenza dell’Amministrazione Centrale;
• l’Organismo indipendente di Audit: funzionalmente separato rispetto alle strutture amministrative coinvolte nella gestione del PNRR. Responsabile del sistema di controllo interno dello Stato membro, atto a tutelare gli interessi finanziari dell’Unione, ai sensi del Regolamento (UE) 2021/241. In primis ha il compito di garantire il controllo sull’efficace funzionamento del Sistema di Gestione e Controllo del PNRR, attraverso verifiche di sistema di operazioni. Le prime finalizzate a valutare la correttezza delle procedure messe in campo da tutti i soggetti preposti alla gestione, realizzazione e verifica delle progettualità del PNRR. Le altre sono svolte su un campione di operazioni, e, sono finalizzate a verificare la coerente e corretta implementazione di Milestone e Target.

Controllo di competenza dei Soggetti Attuatori:

Il PNRR, a differenza dei programmi di spesa realizzati nell’ambito di fondi SIE, si configura come un programma basato sulla performance, con traguardi qualitativi e quantitativi prefissati a scadenze stringenti. Il controllo, riguarda, sia gli aspetti necessari ad assicurare il corretto conseguimento dei traguardi e degli obiettivi (Milestone e Target) che quelli necessari ad assicurare che le spese sostenute per la realizzazione dei progetti PNRR siano regolari e conformi alla normativa vigente e congruenti con i risultati raggiunti. Sulla base degli allegati alle Circolari del MEF-RGS n. 21 del 14 ottobre 2021 e n. 9 del 10 febbraio 2022, il Soggetto Attuatore assume, nella fase di attuazione del progetto di propria responsabilità, degli obblighi specifici in tema di controllo, nello specifico:

• controllo ordinario di regolarità amministrativo – contabile delle spese: la regolarità delle spese esposte a rendicontazione sul PNRR e, pertanto, di tutti gli atti di competenza direttamente o indirettamente collegati ad esse (es. le procedure di gara/affidamento a cui le spese afferiscono, impegni giuridicamente vincolanti) è garantita, in primis, dalla normativa nazionale vigente che impone alle Amministrazioni lo svolgimento di una serie di controlli (controlli ordinari). Il D.Lgs. n. 286 del 30 luglio 1999, ha disciplinato, quattro tipi di controlli interni per le Amministrazioni. In questo approfondimento verranno descritti i) il controllo interno di regolarità amministrativa e contabile; ii) il controllo di gestione:
• controlli interni di regolarità amministrativa e contabile: hanno l’obiettivo di garantire la legittimità, la correttezza e la regolarità dell’azione amministrativa, nonché il rafforzamento e la graduale estensione a tutte le Pubbliche Amministrazioni delle attività di controllo della spesa pubblica;
• controlli di gestione: hanno l’obiettivo di ottimizzare il rapporto tra costi e risultati, anche mediante tempestivi interventi di correzione, nonché verificare l’efficacia, l’efficienza ed economicità dell’azione amministrativa.

L’attestazione di avvenuto svolgimento dei controlli ordinari previsti dalla normativa vigente su tutti gli atti di competenza direttamente o indirettamente collegati alle spese sostenute, dovranno essere inserite in ReGIS. Pertanto, il Soggetto Attuatore, è tenuto a garantire idonea registrazione sul suddetto Sistema Informativo, accedendo tramite il seguente link: https://area.rgs.mef.gov.it/. Si aprirà la schermata di login riportata nella seguente figura:

Nello specifico, il Soggetto Attuatore, è tenuto a garantire con tempestività, continuità ed efficacia la registrazione su ReGIS, di tutti i dati relativi alle spese sostenute nelle rispettive sezioni (impegni giuridicamente vincolanti, fatture, pagamenti, ecc.).

Controllo di competenza delle Amministrazioni Centrali titolari di Misure PNRR:

L’Amministrazione Centrale titolare di interventi, svolge verifiche “aggiuntive” sulla correttezza e la regolarità delle spese. Nello specifico, svolge i seguenti controlli aggiuntivi:

• verifiche formali (al 100%) circa la legittimità, la regolarità e la completezza dei dati e della documentazione amministrativa. Devono essere svolte su tutte le domande di rimborso dei Soggetti Attuatori, siano esse domande intermedie o finali, prima che la Rendicontazione venga trasmessa al Servizio centrale per il PNRR. Tali verifiche hanno ad oggetto la correttezza e la completezza dei dati e della documentazione amministrativa, tecnica e contabile probatoria dell’avanzamento delle spese, di Milestone Target inserita dai Soggetti attuatori nel sistema informatico nonché la loro coerenza con lo stato di avanzamento del progetto. Esse comprendono anche l’accertamento dell’avvenuto controllo ordinario interno di tipo amministrativo-contabile di competenza di questi ultimi. Nel dettaglio, devono assicurare: i) la coerenza amministrativa e contabile delle procedure e delle spese relative al progetto approvato, attraverso il controllo della tenuta documentale, della coerenza dei CUP e dei CIG; ii) l’evidenza dei controlli ordinari di legalità e controlli amministrativo-contabili; iii) la presenza e la coerenza dei dati relativi all’avanzamento fisico, finanziario e procedurale dell’intervento, nonché dei valori di conseguimento degli indicatori legati ad eventuali Milestone e Target PNRR associati al progetto;
• controlli amministrativi circa la regolarità delle spese e delle relative procedure rendicontate dai Soggetti Attuatori. Tali verifiche consistono in controlli amministrativo-documentali on desk (ed eventuali approfondimenti in loco) ed hanno ad oggetto il rispetto della normativa comunitaria e nazionale ed il contrasto alle irregolarità, frodi e conflitti di interesse. Si articolano, principalmente, in: i) verifiche sulla selezione dei progetti; ii) verifiche delle procedure attuative del progetto; iii) verifiche della spesa del progetto.

Strumenti operativi per le attività di controllo – Check list per le attività di verifica amministrativa

In linea generale, le attività di controllo sono effettuate con l’utilizzo di apposite check-list. Per ciascuna Domanda di Rimborso, la check list fornisce evidenza delle seguenti verifiche:

• verifica della sussistenza della documentazione amministrativa relativa all’operazione che dimostri il suo corretto finanziamento a valere sul Piano e che giustifichi il diritto all’erogazione del contributo;
• verifica della completezza e della coerenza della documentazione giustificativa di spesa (fatture quietanzate o documentazione contabile equivalente) ai sensi della normativa nazionale e comunitaria di riferimento, al Piano, al bando di selezione/bando di gara, al contratto/convenzione;
• verifica della conformità della documentazione giustificativa di spesa alle condizioni previste per l’eventuale applicazione di opzioni semplificate di costo;
• verifica dell’ammissibilità della spesa in quanto sostenuta nel periodo consentito dal Piano;
• verifica della totale riferibilità all’operazione oggetto di contributo della spesa sostenuta e rendicontata dal medesimo;
• verifica dell’assenza di cumulo del contributo richiesto con altri contributi non cumulabili;
• verifica del rispetto delle politiche europee in materia di appalti pubblici, aiuti di Stato, ambiente, concorrenza, accessibilità per le persone diversamente abili, pubblicità, pari opportunità e non discriminazione;
• verifica dell’esistenza di contabilità separata o di una codificazione contabile adeguata.

Controlli desk (ed eventualmente in loco) al 100% su avanzamento/conseguimento milestone e target

Le Amministrazioni Centrali titolari di misure PNRR hanno il compito di svolgere il controllo al 100% dello stato di avanzamento e dell’effettivo conseguimento di Milestone e Target per accertarne il pieno e corretto avanzamento. Le verifiche consistono in:

• controlli formali di Milestone e Target: finalizzati all’accertamento della coerenza dei dati e delle informazioni di avanzamento fisico presenti su ReGIS ed associate agli interventi finanziati rispetto ai documenti programmatici del PNRR e di progetto;
• controlli sostanziali di Milestone e Target: finalizzati ad accertare la presenza e conformità di tutta la documentazione probatoria archiviata su ReGIS, che attesti l’effettivo avanzamento/conseguimento dei valori dichiarati.

L’Amministrazione Titolare, nello svolgimento dei suddetti controlli, dovrà verificare la:

• coerenza con la tempistica prevista nella missione e componente del PNRR;
• coerenza della tempistica di realizzazione rispetto al cronogramma approvato per il progetto;
• coerenza tra l’avanzamento fisico e quello procedurale e di spesa, in riferimento a tutti i progetti finanziati.

Nello svolgimento delle suddette attività, l’Amministrazione Centrale, deve garantire idonea registrazione sul Sistema Informativo, nella sezione “funzionalità Avanzamento Milestone e Target” eseguendo le suddette attività:

• elaborare, trasmettere al Servizio Centrale ed archiviare, tramite ReGIS, il Report ad hoc (Avanzamento investimenti/riforme con M&T), esplicativo del pieno e corretto conseguimento di tutte le condizionalità associate a ciascun Milestone/Target;
• elaborare, trasmettere al Servizio Centrale ed archiviare su ReGIS idonea documentazione (Check-list per la verifica di M&T dell’Amministrazione centrale titolare di Misura PNRR ) che attesti l’esito dei controlli formali e sostanziali effettuati sul conseguimento di Milestone e Target;
• trasmettere al Servizio Centrale ed archiviare, tramite ReGIS, la “Dichiarazione di gestione semestrale” che attesta l’avanzamento fisico e finanziario di investimenti/riforme del Piano, come stabilito dalla normativa nazionale e comunitaria di riferimento.

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Fonti:

https://www.rgs.mef.gov.it/VERSIONE-I/circolari/2022/circolare_n_30_2022/

https://www.rgs.mef.gov.it/VERSIONE-I/circolari/2021/circolare_n_21_2021/

https://www.rgs.mef.gov.it/VERSIONE-I/circolari/2022/circolare_n_09_2022/

https://www.gazzettaufficiale.it/eli/id/1999/08/18/099G0363/sg