Lo stato di attuazione dei Fondi strutturali del periodo 2014-2020

Posted on 18 Novembre 2024By admin

Con questo articolo si intende offrire una panoramica delle basi giuridiche, del contesto degli obiettivi e dell’attuale stato di attuazione della Programmazione 2014-2020.

I Fondi Europei, noti come Fondi Strutturali e di Investimento europei (SIE), sono il principale strumento finanziario attraverso il quale l’Unione Europea (UE), in base all’articolo 174 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE) e dalla Costituzione italiana (art. 3 comma e art. 119 comma 5), promuove interventi per favorire uno sviluppo armonico e rimuovere sia gli squilibri economici e sociali, sia garantire l’uguaglianza nelle opportunità socio-economiche dei cittadini. Nel ciclo di Programmazione 2014-2020, la Politica di Coesione dell’Unione Europea, mira a perseguire gli obiettivi propri della Strategia Europa 2020 per una crescita intelligente, sostenibile ed inclusiva. L’UE dedica parte significativa delle sue attività e del suo bilancio alla riduzione del divario tra le Regioni, con particolare riferimento alle zone rurali, alle zone interessate da transizione industriale ed alle regioni che presentano gravi e permanenti svantaggi naturali o demografici. Le risorse previste da questi fondi vengono distribuite secondo una programmazione settennale.

Il primo ciclo risale al periodo 1994-1999, al quale sono seguiti i cicli 2000-2006 (fondi per circa 195 miliardi di euro), 2007-2013 (fondi per circa 335 miliardi di euro), 2014-2020 (fondi per circa 350 miliardi di euro, pari al 36% del bilancio dell’UE, a cui si associa un cofinanziamento nazionale) e 2021-2027 (fondi per circa142,60 miliardi di euro), attualmente in atto. Fin dai suoi inizi, nella Comunità europea (ora Unione Europea) vi sono state grandi disparità territoriali e demografiche, tali da ostacolare l’integrazione e lo sviluppo nel Continente. Il trattato di Roma del 1957 ha istituito meccanismi di solidarietà con l’ausilio di due Fondi: i) il Fondo Sociale Europeo (FSE) e ii) il Fondo Europeo Agricolo di Orientamento e di Garanzia (FEAOG). Nel 1975 vennero venne introdotto il Fondo Europeo di Sviluppo Regionale (FESR). Nel 1994 fu istituito anche il Fondo di Coesione (FC).

L’attuazione della politica di coesione passa attraverso i seguenti fondi principali, che sostengono progetti in un ampio ventaglio di settori:

La strategia complessiva del ciclo di programmazione 2014-2020 è stata definita dai seguenti documenti:

Accordo di Partenariato con la Commissione europea (CE) adottato il 29 ottobre 2014: Definisce strategie, metodi e priorità di spesa delle risorse cofinanziate dai Fondi SIE. Ha due obiettivi: i) investimenti per la crescita e l’occupazione, supportato dal FESR, dal FSE e dal FC. Nell’ambito di tale obiettivo si rintraccia una differenziazione territoriale con impatto sulla distribuzione finanziaria delle risorse dei Fondi che prende il nome di “categorie di regioni”. Nel periodo 2014-2020 esistono tre categorie di regioni: meno sviluppate (PIL pro capite < 75% della media UE a 27), in transizione (PIL pro capite tra >=75% e < 90% della media UE a 27) e più sviluppate (PIL pro capite >=90% della media UE a 27); ii) cooperazione territoriale europea, supportato dal FESR.
DPCM del 25 febbraio 2016[1]: che ha istituito la Cabina di regia. Con la suddetta Delibera sono state individuate le aree tematiche e gli obiettivi strategici per il ciclo 2014-2020.
Programmazione delle risorse REACT-EU[2]: presentato alla CE nell’aprile 2021 per la definizione della programmazione delle risorse aggiuntive FESR e FSE previste nell’ambito dell’iniziativa Recovery Assistance for Cohesion and the Territories of Europe (REACT-EU) per gli anni 2021-2022, allo scopo di promuovere il superamento degli effetti negativi della crisi sanitaria sull’economia, sull’occupazione e sui sistemi sociali nelle regioni colpite dalla pandemia di COVID-19 a e favorire, al contempo, la transizione verde, digitale e resiliente di economia e società. La CE ha assegnato alla politica di coesione, per l’Italia, ulteriori risorse per gli anni 2021 e 2022, per oltre 14 miliardi di euro;
REPowerEU: Infine, nel contesto dell’intervento dell’Unione per far fronte ai prezzi elevati dell’energia derivanti dall’impatto del conflitto bellico russo-ucraino, con il Regolamento (UE) 2023/435, dedicato al REPowerEU nell’ambito dei Piani nazionali di Ripresa e Resilienza, è stato inserito un nuovo art. 25-ter nel Regolamento n.1303/2013 di disciplina del Fondi SIE 2014-2020, che ha previsto la possibilità di finanziare nell’ambito delle politiche di coesione 14-20 misure emergenziali a sostegno di famiglie ed imprese attraverso un’iniziativa denominata “SAFE”. In particolare, è stato consentito di rendicontare le spese effettuate per tali misure dal 1° febbraio 2022, imputandole alle disponibilità residue dei Fondi FESR e FSE della programmazione 2014-2020, con un tetto massimo del 10% del totale delle risorse, comprese quelle derivanti dalla misura REACT-EU, con l’applicazione di un tasso di cofinanziamento al 100% a carico della UE.

[1] https://www.gazzettaufficiale.it/eli/id/2016/03/21/16A02189/sg

[2] https://www.politichecoesione.governo.it/it/politica-di-coesione/strategie-tematiche-e-territoriali/strategie-tematiche/strategia-per-il-contrasto-all-emergenza-covid-19-con-le-politiche-di-coesione/react-eu/

La maggior parte delle risorse, è destinata all’obiettivo “Investimenti in favore della crescita e dell’occupazione”, che interessa le seguenti tre categorie di regioni:

meno sviluppate: con un PIL pro capite <75% della media UE-27 (Basilicata, Campania, Calabria, Sicilia e Puglia);
in transizione: con un PIL pro capite >=75% e < 90% della media UE (Abruzzo, Molise e Sardegna);
più sviluppate: con un PIL pro capite >=90% della media dell’UE (regioni del Centro-Nord non incluse nel nuovo obiettivo regioni in transizione).

Figura 1: Categorie di regioni

La cartina evidenzia, appunto, la suddivisione per “Categorie di Regioni”, del periodo 2014-2020.

Fonte: https://ec.europa.eu/regional_policy/sources/policy/what/investment-policy/esif-country-factsheet/esi_funds_country_factsheet_it_it.pdf

Inoltre, l’obiettivo “Investimenti in favore della crescita e dell’occupazione” è articolato in 11 Obiettivi Tematici che prevedono diversi risultati attesi ed azioni, come previsto dal Regolamento (UE) 1303/2013 del Consiglio del 17 dicembre 2013[1], recante disposizioni comuni sui Fondi. Si utilizza un documento di programmazione suddiviso per categoria di spesa: il Quadro Finanziario Pluriennale (QFP)[2]. Ci si domanda, come venga pianificata la ripartizione dei fondi: i) circa tre quarti vengono allocati dai paesi attraverso Accordi di Partenariato, in collaborazione con la CE; ii) mentre una parte residuale viene gestita direttamente dall’Unione europea.

L’articolazione territoriale degli interventi per l’obiettivo Investimenti in favore della crescita e dell’occupazione viene ripartita, in Italia, attraverso 75 Programmi Operativi Nazionali e Regionali, come di seguito:

51 Programmi Operativi cofinanziati a valere sui Fondi Strutturali, di cui:
39 Programmi Regionali (POR) cofinanziati sia con il FESR che con il FSE;
12 Programmi Nazionali (PON);
21 Programmi di Sviluppo Rurale (PSR), e 2 Programmi Nazionali, a valere sul Fondo Europeo Agricolo per lo Sviluppo Rurale (FEASR);
1 Programma Operativo Nazionale, a valere sul Fondo per la Politica Marittima e della Pesca (FEAMP).

Per quanto riguarda, invece, l’obiettivo cooperazione territoriale europea, l’articolazione territoriale degli interventi viene ripartita in 19 Programmi Operativi (PO):

4 PO di cooperazione transnazionale: MED, Adriatic Ionian (ADRION) Central Europe, Alpine Space;
4 PO di cooperazione interregionale: URBACT III, ESPON 2020, INTERACT III, Interreg Europe;
8 PO di cooperazione transfrontaliera: Italia-Francia Alcotra, Italia-Francia Marittimo, Italia-Svizzera, Italia-Austria, Italia-Slovenia, Grecia-Italia, Italia-Malta, Italia- Croazia;
3 PO di cooperazione transfrontaliera esterna dei quali uno finanziati da IPA II (CBC Italia-Albania-Montenegro) e due da ENI (CBC Italia-Tunisia e CBC Mediterranean Sea Basin).

Sono stati attivati in totale 94 interventi.

[1] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/PDF/?uri=CELEX:32013R1303

[2] https://www.europarl.europa.eu/factsheets/it/sheet/29/quadro-finanziario-pluriennale

Figura 2: Tipologie di Programmi

Inoltre, l’Italia, insieme ad altri 19 paesi dell’UE, ha beneficiato dell’Iniziativa Occupazione Giovani (IOG). Quindi, nell’ambito della dotazione FSE dell’Italia, una quota di risorse è destinata alla suddetta iniziativa, che rientra nel “Piano europeo per la lotta alla disoccupazione giovanile” e prevede, nei Paesi con un tasso di disoccupazione superiore al 25%, appositi stanziamenti per la realizzazione di misure di orientamento, istruzione, formazione ed inserimento al lavoro, a sostegno dei giovani che non sono impegnati in un’attività lavorativa, né inseriti in un percorso scolastico o formativo (Neet – Not in Education, Employment or Training). Le politiche per la coesione del periodo 2014-2020 sono finanziate sia da fondi nazionali che da fondi europei, ai quali è associato un co-finanziamento nazionale. La principale fonte di risorse è il Fondo per lo Sviluppo e la Coesione (FSC) dello Stato italiano. Il Fondo, precedentemente chiamato Fondo per le Aree Sottoutilizzate (ex FAS), è stato istituito con Legge Finanziaria 2003 (art. 61 della Legge 289/2002) con l’obiettivo di dare unità programmatica e finanziaria alle risorse aggiuntive nazionali stanziate per il riequilibrio economico e sociale tra le diverse aree del Paese. Seguono le risorse dei Fondi Strutturali Europei (FESR e FSE) che richiedono un co-finanziamento nazionale obbligatorio. Le risorse assegnate all’Italia per il settennio ammontano in totale a 139.682,50 milioni di euro (dato aggiornato al 31 agosto 2024) di cui 103,3 miliardi di euro al Mezzogiorno e 33,9 miliardi di euro al Centro Nord, oltre a 2,4 miliardi, di euro non ripartiti territorialmente. Gli importi sono articolati, come da seguente tabella:

Tabella 1: Risorse assegnate per tipologia di fondo

Fonte:https://view.officeapps.live.com/op/view.aspx?src=https%3A%2F%2Fopencoesione.gov.it%2Fmedia%2Fuploads%2Frisorse_coesione_2014_2020.xlsx&wdOrigin=BROWSELINK

Di seguito una rappresentazione grafica della suddivisone dei fondi:

Grafico 1: Totale risorse per fondo programmazione 2014-2020

Come si evince dal grafico, le risorse della Programmazione 2014-2020, sono costituite, da:

Altri Fondi Nazionali:
- CTE Cofinanziamento nazionale (Fondo di Rotazione): è un cofinanziamento obbligatorio nazionale e regionale, (Delibera CIPE n. 10/2015
- Fondo di Aiuti Europei agli Indigenti (FEAD) Strategia Nazionale Aree Interne (SNAI): è una politica territoriale diretta al miglioramento della qualità dei servizi ai cittadini e delle opportunità economiche nei territori interni e a rischio marginalizzazione. Contemplata per la prima volta nel Programma Nazionale di Riforme (PNR) dell’anno 2014. Sono state selezionate 72 aree interne che comprendono 1.060 comuni con circa 2 milioni di abitanti (2020). Interessano un territorio di circa 51.000 kmq e rappresentano: il 13,4% di tutti i Comuni italiani e il 26% dei Comuni classificati come aree Interne.
Altri Fondi UE:
- Cooperazione Territoriale Europea (CTE) è uno dei due Obiettivi Prioritari della politica di coesione, unitamente all’Obiettivo “Investimenti per la crescita e l’occupazione”. Fornisce un quadro per realizzare progetti congiunti fra attori di diversi Stati al fine di affrontare sfide che prescindono dalle frontiere e richiedono l’adozione di azioni comuni di cooperazione. Si tratta di programmi cofinanziati dal FESR e, se del caso, da fondi dello Strumento di preadesione IPA II o dello Strumento europeo di vicinato (ENI). Si articola nelle seguenti 3 componenti:
  - Cooperazione transfrontaliera (11 programmi): mira a promuovere lo sviluppo regionale integrato fra regioni confinanti aventi frontiere marittime e terrestri in due Stati membri o fra regioni confinanti in almeno uno Stato membro e un paese terzo;
  - Cooperazione transnazionale (4 programmi): basati su macro-aree che coinvolgono diversi Paesi membri e hanno l’obiettivo di contribuire allo sviluppo equilibrato ed alla competitività del territorio europeo. Le aree di cooperazione ampie che li caratterizzano implicano la necessità di concentrarsi su progetti ad alto valore aggiunto transnazionale, che producano risultati concreti e durevoli nel tempo e con un forte legame con le politiche pubbliche regionali e nazionali;
  - Cooperazione interregionale (4 programmi): offrono l’opportunità di collaborare su temi comuni senza limitazioni territoriali con soggetti dell’intera UE. I programmi di cooperazione interregionale perseguono l’obiettivo generale di rafforzare l’efficacia della politica di coesione, attraverso lo scambio di esperienze e la diffusione e il trasferimento di buone prassi.
  Programmi Operativi Complementari (POC) ovvero risorse nazionali del Fondo di rotazione. Si tratta di risorse che derivano dall’adozione, per i Programmi operativi dei Fondi Strutturali Europei, di un tasso di cofinanziamento nazionale inferiore al 50% (per le Regioni) e al 45% (per le Amministrazioni centrali), come indicato dalla Delibera CIPE n. 10/2015.
  - Fondi Strutturali Europei (FESR, FSE IOG) con il cofinanziamento obbligatorio (nazionale e regionale, Delibera CIPE n. 10/2015). L’articolazione per macro-aree territoriali dei Fondi Strutturali, tiene conto della dotazione specificamente destinata alle Regioni meno sviluppate, in transizione e più sviluppate, sulla base dei parametri macroeconomici stabiliti a livello europeo. In Italia, per il ciclo 2014-2020, le Regioni meno sviluppate sono: Basilicata, Calabria, Campania, Puglia e Sicilia; le Regioni in transizione: Abruzzo, Molise e Sardegna; e le Regioni più sviluppate sono Emilia-Romagna, Friuli Venezia-Giulia, Liguria, Lazio, Lombardia, Marche, Piemonte, Provincia Autonoma di Bolzano, Provincia Autonoma di Trento, Toscana, Umbria, Valle d’Aosta, Veneto. Le risorse originariamente stanziate per FESR e FSE sono state integrate per gli anni 2021-2022 dalle risorse provenienti dal ciclo 2021-2027 legate all’iniziativa REACT-EU allo scopo di promuovere il superamento degli effetti negativi della crisi sanitaria sull’economia, sull’occupazione e sui sistemi sociali nelle regioni colpite dalla pandemia di COVID-19 a e favorire, al contempo, la transizione verde, digitale e resiliente di economia e società.

Figura 3: Territori dove si interviene

La cartina evidenzia l’allocazione delle risorse nelle singole regioni. Come si evince, i territori che hanno ricevuto la maggior parte dei finanziamenti sono quelli del Sud-Italia, in modo particolare le Regioni Campania, Puglia, Sicilia. A seguire Calabria e Basilicata.

Fonte: https://opencoesione.gov.it/it/dati/gruppi-programmi/ue-1420/

Grafico 2: Andamento degli impegni e dei pagamenti complessivi (dati elaborati al 31.08.2024)

Fonte: https://opencoesione.gov.it/it/dati/gruppi-programmi/ue-1420/

Al termine di un decennio di investimenti della politica di coesione, è necessario di “fare il punto” sull’attuazione e sui risultati di tale politica. Il grafico a fianco illustra il trend delle risorse impegnate ed il pagato nel settennio di programmazione. Per quanto riguarda i pagamenti, il periodo 2014-2020 ha seguìto il normale ciclo di vita del progetto, anche se più lentamente. I pagamenti sono iniziati in ritardo e sono avvenuti all’inizio con lentezza (il 7,6 % alla fine del 2016). Sebbene abbiano registrato un’accelerazione sostanziale, a decorrere dal 2017, dal 2018 la maggior parte degli SM aveva tassi di pagamento più lenti rispetto alla fase equivalente del precedente periodo di programmazione. Ciò è probabilmente dovuto al fatto che il quadro 2014-2020 è stato adottato relativamente tardi, solo pochi giorni prima dell’avvio ufficiale. Da rilevare che anche la nomina delle autorità nazionali ed il rispetto dei prerequisiti introdotti per le condizionalità ex ante hanno richiesto più tempo del previsto. Dal 2020 l’attuazione è stata influenzata in primis dalla pandemia del COVID-19, successivamente dalle crisi dei rifugiati e dell’energia. Lo sforzo di riprogrammazione nell’ambito di CRII e CRII(+)[1] e la possibilità di un cofinanziamento del 100 % attraverso CARE[2], hanno contribuito ad accelerare i tassi di spesa nel 2020, 2021 e 2022. Tuttavia, alla fine del 2022 il tasso di assorbimento (escluso REACT-EU) era solo del 77 %. Nel 2023, la spesa ha fatto registrare un notevole aumento. È stata raggiunta una percentuale di attuazione paragonabile a quella della stessa fase nel periodo 2007-2013. A febbraio 2024 i pagamenti dell’UE per i principali fondi attraverso i quali è stata attuata la politica (FESR, FC e FSE), insieme all’iniziativa a favore dell’occupazione giovanile (IOG), ammontavano ad un totale di 368 miliardi di euro, con un tasso di assorbimento del 91 % (esclusi il cofinanziamento nazionale e REACT-EU). Sono attualmente in corso le attività di chiusura della Programmazione 2014-2020, pertanto, il dato sui pagamenti è destinato sicuramente ad aumentare. Infatti, a seguito degli ultimi Orientamenti sulla chiusura dei programmi operativi, Decisione CE C/2024/6126 del 14 ottobre 2024, i termini per la chiusura sono stati posticipati, ed il termine per la presentazione della domanda finale di pagamento è fissato al 31 luglio 2025. Di carattere generale, si può affermare che gli investimenti della politica di coesione in tutta l’Unione europea hanno avuto effetti positivi sulle regioni, sulle città, sulle zone rurali, di frontiera e remote. Ogni Stato membro ha subìto gli effetti positivi dei finanziamenti assegnati tramite il bilancio dell’UE. L’approccio multiprioritario agli investimenti della politica di coesione, coniugato alla sua gestione concorrente, ha contribuito alle priorità dell’UE: i) sostegno alle PMI; ii) ricerca de innovazione; iii) digitalizzazione; v) agricoltura; vi) infrastrutture urbane; vii) cultura e istruzione, ecc. I risultati delle migliaia di progetti locali confermano il ruolo indispensabile svolto dagli investimenti regionali mediante la politica di coesione e ne consolidano il ruolo e la visibilità nel quadro finanziario pluriennale. Si deve, però, purtroppo, affermare che l’esecuzione finanziaria complessiva della Programmazione è stata più lenta rispetto a quella del periodo precedente. Alcuni programmi devono far fronte a disimpegni a causa del mancato raggiungimento degli obiettivi di pagamento e si riscontrano differenze significative tra gli SM, le regioni e a livello di alcuni Obiettivi Tematici (OT). I pagamenti, per le regioni in transizione, tendono ad essere più lenti, così come le spese nell’ambito dell’OT5 (adattamento ai cambiamenti climatici), dell’OT4 (economia a basse emissioni di carbonio), dell’OT11 (capacità amministrativa) e dell’OT6 (ambiente). In merito ai finanziamenti disponibili nell’ambito di REACT-EU, ad oggi è stato versato agli Stati membri, solo il 50 % circa dei fondi totali disponibili. Vi è il rischio, che gli Stati membri si stiano affrettando a spendere i finanziamenti disponibili prima della fine del periodo, prestando insufficiente attenzione alla performance ed all’impiego proficuo delle risorse. Nonostante l’attuale tasso medio di pagamento nell’Unione sia del 91 %, alcuni degli SM accusano notevole ritardo. I modelli di assorbimento persistentemente bassi in alcuni Stati membri suggeriscono problemi strutturali di fondo, che si traducono regolarmente in una forte pressione sulle autorità verso la fine del periodo di programmazione e potrebbero, in ultima analisi, portare a risultati insoddisfacenti e a una minore efficacia degli investimenti, o alla perdita di fondi disponibili.