La rendicontazione del PNRR

In questo articolo di approfondimento sul Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR), verrà illustrato il tema della Rendicontazione sulle attività del suddetto Piano.

Secondo quanto disposto dall’art. 8 “Coordinamento della fase attuativa”, del DL n. 77 del 31.05.2021[1] (legge di conversione n. 108 del 29.07.2021), ciascuna Amministrazione Centrale[2] titolare di interventi previsti nel PNRR, è tenuta a provvedere al coordinamento delle attività legate all’attuazione delle Misure (Investimenti e Riforme) di propria competenza, assicurandone la gestione, nonché il monitoraggio, la rendicontazione degli investimenti e riforme di pertinenza. La supervisione dell’attuazione delle singole Misure del PNRR, ovvero dei singoli progetti che lo compongono, è in capo alle Amministrazioni in ragione delle competenze istituzionali che esse ricoprono.

Quindi, sarà compito delle suddette Amministrazioni procedere, attraverso le proprie Unità di missione/Strutture di coordinamento PNRR, alla:

  • trasmissione, al Servizio Centrale PNRR attraverso il Sistema Informativo ReGiS[3], della rendicontazione periodica delle spese inerenti le Misure di propria competenza;
  • trasmissione, al Servizio Centrale PNRR, sempre tramite ReGiS, della rendicontazione semestrale di avanzamento Milestone[4] e Target[5] associati alle Misure.

Il PNRR, a differenza dei programmi di spesa tradizionalmente realizzati nell’ambito di fondi Strutturali di Investimento Europeo (fondi SIE), si configura come un programma basato sulla Performance, con traguardi qualitativi e quantitativi prefissati da raggiungere a scadenze stringenti. Il controllo e la rendicontazione riguardano, pertanto, sia gli aspetti necessari ad assicurare il corretto conseguimento dei traguardi e degli obiettivi (Milestone e Target), sia, ad assicurare che le spese sostenute per la realizzazione dei progetti del PNRR, siano regolari e conformi alla normativa vigente e congruenti con i risultati raggiunti.

Come previsto dall’Allegato alla Circolare del MEF-Ragioneria Generale dello Stato (RGS) n.9 del 10 febbraio 2022, le Amministrazioni Centrali titolari di misure PNRR, hanno l’obbligo di garantire un corretto utilizzo dei fondi PNRR, assicurando la coerenza tra i criteri di selezione delle azioni con le regole e gli obiettivi del PNRR, nel rispetto delle condizionalità[6].

Nella rendicontazione del Piano, assume un ruolo centrale e delicato il Soggetto Attuatore[7], ovvero colui che ha la responsabilità di rendicontare l’avanzamento fisico e finanziario dei progetti finanziati con le risorse del PNRR all’Amministrazione Centrale competente. Pertanto, il Soggetto Attuatore, avrà il compito di:

  • redigere i rapporti di avanzamento fisico e finanziario, utilizzando i modelli forniti dalle Amministrazioni Centrali competenti;
  • attestare la regolarità amministrativo – contabile delle spese esposte a rendicontazione;
  • sostenere il rispetto delle “condizionalità” e di tutti gli ulteriori requisiti connessi alle Misure PNRR, (del contributo che i progetti devono assicurare per il conseguimento del target associato alla Misura di riferimento);
  • adottare misure di prevenzione e contrasto di irregolarità gravi quali frode, conflitto di interessi, doppio finanziamento, nonché verifiche dei dati previsti dalla normativa antiriciclaggio (“Titolare Effettivo”);
  • compilare la documentazione di supporto, raccogliendo fatture, bonifici, delibere ed ogni altro documento giustificativo;
  • trasmettere i rendiconti all’Amministrazione Centrale competente, entro le scadenze stabilite;
  • tenere a disposizione tutta la documentazione relativa al progetto e, ovviamente, alla rendicontazione, per almeno 10 anni;
  • pubblicare sul proprio sito web i rendiconti trasmessi all’Amministrazione Centrale.

Elaborazione e presentazione del Rendiconto di Progetto:

In conformità con le procedure previste all’interno dei Sistemi di Gestione e Controllo (SiGeCo) delle singole Amministrazioni Centrali titolari di misure PNRR, i Soggetti Attuatori sono tenuti alla presentazione di apposite e periodiche Domande di Rimborso a titolo di rendicontazione delle spese sostenute o degli eventuali costi esposti (in caso di ricorso alle Opzioni di Costo Semplificato – OCS). La suddetta attività dovrà essere registrata, ovviamente, su ReGiS.

Le Domande di Rimborso dovranno essere corredate: i) dal rendiconto delle spese sostenute; ii) dall’attestazione di svolgimento delle ordinarie verifiche amministrativo-contabile.

Dovranno, inoltre, essere presenti sul Sistema ReGiS i) l’attestazione di assenza “conflitti di interessi”; ii) l’attestazione di verifica del “doppio finanziamento”; iii) l’attestazione di verifica del di verifica sul “titolare effettivo”; iv) la verifica del rispetto della “condizionalità”.

L’attestazione di assenza di “conflitto di interessi” per il PNRR è un documento obbligatorio per la procedura di rendicontazione dei progetti. Il modulo di assenza di conflitto di interessi è strutturato in diverse sezioni, che richiedono di specificare: i) dati anagrafici del dichiarante; ii) informazione relativa al soggetto rappresentato; iii) dichiarazioni relative a situazioni di conflitto di interessi; iv) data e sottoscrizione. Le attestazioni sono sottoscritte dai dirigenti responsabili dei controlli e caricate sul sistema ReGiS per ogni rendiconto di spesa e saranno inserite nel sistema ReGiS.

L’attestazione di assenza del “doppio finanziamento” è un documento obbligatorio per tutti i soggetti che ricevono contributi a fondo perduto o sotto forma di aiuti di Stato nel PNRR. L’attestazione è necessaria a garantire che gli stessi costi “non siano finanziati due volte” da fonti diverse, sia all’interno del PNRR che da altri programmi nazionali o europei. Il format è articolato in diverse sezioni, che richiedono di specificare: i) dati anagrafici del dichiarante; ii) informazione relativa al soggetto rappresentato; iii) dichiarazione relativa all’assenza di doppio finanziamento; iv) eventuali cause di inammissibilità; v) data e sottoscrizione. Le attestazioni sono sottoscritte dai dirigenti responsabili dei controlli e caricate sul sistema ReGiS per ogni rendiconto di spesa e saranno inserite nel sistema ReGiS.

Anche l’attestazione del “titolare effettivo” è un documento obbligatorio per tutti i soggetti che partecipano a bandi, gare o procedure di affidamento e subaffidamento di appalti relativi. L’attestazione serve ad identificare la persona fisica o le persone fisiche che, in ultima istanza, possiedono o controllano il soggetto partecipante alla procedura o al progetto PNRR. Questa informazione è necessaria per garantire la trasparenza e prevenire il rischio di conflitti di interesse. Il modulo da compilare, contiene: i) dati anagrafici del dichiarante; ii) informazione relativa al soggetto rappresentato; iii) identificazione del titolare effettivo; iv) dichiarazioni relative al titolare effettivo; v) data e sottoscrizione. Le attestazioni sono sottoscritte dai dirigenti responsabili dei controlli e caricate sul sistema ReGiS per ogni rendiconto di spesa e saranno inserite nel sistema ReGiS.

Il rispetto della condizionalità è un aspetto fondamentale per l’erogazione dei fondi del PNRR. Si tratta di un insieme di requisiti e obblighi che devono essere soddisfatti dai beneficiari dei finanziamenti per garantire il corretto utilizzo delle risorse e il raggiungimento degli obiettivi del Piano. Si possono distinguere in due macro-categorie: i) condizioni generali, che si applicano a tutti i beneficiari e riguardano princìpi generali come la sana gestione finanziaria, la lotta alla corruzione, la tutela dell’ambiente e la parità di genere; ii) condizioni specifiche, che si applicano a singoli progetti o programmi e riguardano requisiti più dettagliati relativi agli obiettivi, alle attività e ai risultati attesi del progetto. La verifica del rispetto della condizionalità può avvenire in diverse fasi, tra cui quella di rendicontazione. Infatti, al termine del progetto, il beneficiario deve presentare una rendicontazione dettagliata delle spese sostenute e dei risultati raggiunti.

Pertanto, il Soggetto attuatore, è tenuto nello specifico a:

  • rendicontare le spese sostenute, attraverso idonee Domande di Rimborso presentate in conformità con i Sistemi di gestione e controllo dell’Amministrazione centrale titolare di misure PNRR;
  • attestare il corretto svolgimento dei controlli di regolarità amministrativo-contabile;
  • attestare il rispetto delle condizionalità e degli ulteriori requisiti connessi alla misura;
  • attestare l’assenza di doppio finanziamento sulle spese esposte a rendiconto.

Registrazione dati sul sistema informativo:

Nella fase di esecuzione delle attività di rendicontazione, il Soggetto Attuatore, ha il compito di garantire idonea registrazione su ReGiS in merito agli adempimenti sopra descritti e dei relativi esiti delle attività di verifica svolte sulle spese rendicontate ed inserite nel “Rendiconto di Progetto”. Quindi, il Soggetto Attuatore, ha il compito di garantire con tempestività e continuità le seguenti attività:

  • registrazione dei dati e delle informazioni relativi alle spese da rendicontare;
  • registrazione tramite le funzionalità del Sistema Informativo ReGiS dell’attestazione dell’esito regolare delle verifiche svolte su tutte le spese esposte a rendicontazione ed inserite nel “Rendiconto di Progetto” (verifiche ordinarie amministrativo-contabili; sul rispetto delle condizionalità e degli ulteriori requisiti connessi alla misura, in ordine al titolare effettivo; sull’assenza di conflitto di interessi e doppio finanziamento);
  • attestazione delle verifiche svolte in fase di rendicontazione delle spese. Questa attività è effettuata su ReGiS, apponendo specifico flag informatico in apposite sezioni.

Il MEF-RGS, a seguito della Circolare n.9 del 10 febbraio 2022, ne ha emanate successive con l’obiettivo di fornire chiarimenti in merito alle diverse attività.

Quindi, con la seconda Circolare, la n. 30 del 11 agosto 2022, “Sulle procedure di controllo e rendicontazione delle misure PNRR”, la Ragioneria Generale dello Stato, descrive i principali flussi procedurali sui processi di rendicontazione del PNRR in capo sia ai Soggetti Attuatori, che alle Amministrazioni Centrali titolari di Misure PNRR. Alla Circolare sono allegate delle specifiche Linee Guida esplicative.

 

Il DL n. 77 del 31 maggio 2021, precedentemente citato, individua le Amministrazioni Centrali titolari di Misure PNRR, come strutture responsabili delle procedure di attuazione e rendicontazione, della regolarità della spesa, del conseguimento degli obiettivi intermedi e finali e, di ogni altro adempimento previsto dalle normative dell’Unione Europea e nazionale, applicabili al PNRR. Quindi, le Amministrazioni stesse sono chiamate ad adottare tutte le iniziative necessarie a prevenire ed individuare le frodi e i conflitti di interesse ed evitare il rischio di doppio finanziamento pubblico degli interventi.

 

Pertanto, lo scopo delle suddette Linee Guida è quello di fornire princìpi di orientamento e di indirizzo metodologici, e, primi suggerimenti operativi sulla corretta individuazione del “Titolare Effettivo[8]” dei destinatari/appaltatori di fondi PNRR, l’individuazione del “Conflitto di Interessi[9]”, nonché del “Doppio Finanziamento[10]” e, più in generale, indicazioni procedurali per un corretto espletamento delle attività di rendicontazione delle spese.

 

Il MEF-IGRUE, al fine di fornire ulteriori chiarimenti sulla definizione di Titolare Effettivo, Conflitto di Interessi e Doppio Finanziamento, ha predisposto un’ulteriore Circolare, la n. 13 del 28 marzo 2024, “Integrazione delle Linee Guida per lo svolgimento delle attività di controllo e rendicontazione delle Misure PNRR di competenza delle Amministrazioni centrali e dei Soggetti Attuatori. Adozione delle Appendici tematiche: – La prevenzione e il controllo del conflitto di interessi ex art. 22 Reg. (UE) 2021/241; – La duplicazione dei finanziamenti ex art. 22 par. 2 lett. c) Reg. (UE) 2021/241”, ad integrazione delle informazioni riportate nella seconda Circolare.

Con la Circolare n. 13, vengono adottate le Appendici tematiche aventi ad oggetto “La prevenzione e il controllo del conflitto di interessi ex art. 22 Reg. (UE) 2021/241”e “La duplicazione dei finanziamenti ex art. 22 par. 2 lett. c) Reg. (UE) 2021/241”, che compendiano, ed ulteriormente definiscono, gli step procedurali che i Soggetti Attuatori e le Amministrazioni Centrali titolari di Misure PNRR devono porre in essere attraverso le funzionalità del Sistema ReGiS. Le suddette Appendici tematiche sono frutto della preliminare condivisione svolta con tutte le competenti Amministrazioni ed i principali stakeholders di riferimento.

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Fonti:

https://www.gazzettaufficiale.it/atto/serie_generale/caricaDettaglioAtto/originario?atto.dataPubblicazioneGazzetta=2021-08-12&atto.codiceRedazionale=21A04831&elenco30giorni=true

https://www.rgs.mef.gov.it/_Documenti/VERSIONE-I/CIRCOLARI/2022/09/Circolare-del-10-febbraio-2022-n-9.pdf

https://www.rgs.mef.gov.it/VERSIONE-I/circolari/2022/circolare_n_30_2022/

https://www.rgs.mef.gov.it/VERSIONE-I/circolari/2024/circolare_n_13_2024/

[1] https://www.gazzettaufficiale.it/atto/serie_generale/caricaDettaglioAtto/originario?atto.dataPubblicazioneGazzetta=2021-08-12&atto.codiceRedazionale=21A04831&elenco30giorni=true

[2] Ministeri e strutture della Presidenza del Consiglio dei Ministri responsabili dell’attuazione delle riforme e degli investimenti (ossia delle Misure) previsti nel PNRR.

[3] Sistema Informativo unico di cui all’art. 1, comma 1043 della legge di bilancio n. 178/2020 (legge bilancio 2021), sviluppato dalla Ragioneria Generale dello Stato, attraverso il quale le Amministrazioni centrali ed i Soggetti Attuatori devono obbligatoriamente adempiere alle funzioni di gestione, monitoraggio e rendicontazione dei progetti del PNRR.

[4] Traguardo qualitativo da raggiungere tramite una determinata Misura del PNRR (riforma e/o investimento), che rappresenta un impegno concordato con l’Unione europea o a livello nazionale.

[5] Traguardo quantitativo da raggiungere tramite una determinata Misura del PNRR (riforma e/o investimento), che rappresenta un impegno concordato con l’Unione europea o a livello nazionale, misurato tramite un indicatore ben specificato.

[6] Meccanismo chiave per garantire un utilizzo efficiente e trasparente delle risorse stanziate dall’Unione Europea.

[7] Soggetto pubblico o privato responsabile dell’attuazione del progetto finanziato dal PNRR.

[8] Secondo la Normativa Antiriciclaggio 2019, il Titolare Effettivo è la persona fisica per conto della quale è realizzata un’operazione o un’attività. Nel caso di un’entità giuridica, si tratta di quella persona fisica – o persone – che, possedendo suddetta entità, ne risulta beneficiaria. La non individuazione di queste persone può essere un indicatore di anomalia e di un profilo di rischio secondo quanto previsto dalla normativa antiriciclaggio. Tutte le entità giuridiche, devono perciò, essere dotate di Titolare Effettivo, fatta eccezione per imprese individuali, liberi professionisti, procedure fallimentari ed eredità giacenti.

[9] Quando il personale di una stazione appaltante o di un prestatore di servizi che, anche per conto della stazione appaltante, interviene nello svolgimento della procedura di aggiudicazione degli appalti e delle concessioni o può influenzarne, in qualsiasi modo, il risultato, ha, direttamente o indirettamente, un interesse finanziario, economico o altro interesse personale che può essere percepito come una minaccia alla sua imparzialità e indipendenza nel contesto della procedura di appalto o di concessione.

[10] Il principio del doppio finanziamento, previsto espressamente dalla normativa europea, prescrive che il medesimo costo di un intervento non possa essere rimborsato due volte a valere su fonti di finanziamento pubbliche anche di diversa natura.

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