La Performance

L’attuazione dei Programmi cofinanziati dai Fondi Strutturali, sin dal periodo di programmazione 1989-1993, è oggetto di molteplici processi di Monitoraggio e Valutazione. Tali processi sono funzionali al miglioramento delle scelte di policy in un dato periodo di programmazione e delle procedure attuative ed anche delle scelte di policy per i periodi di programmazione successivi.

Produrre risultati è fondamentale per conseguire gli obiettivi delle politiche dell’Unione Europea e quindi anche per rafforzare la coesione economica, sociale e territoriale dell’UE. Rendere la politica di coesione maggiormente basata sulla performance rappresenta un obiettivo condiviso del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione.

Si può affermare che la performance, ovvero “l’obiettivo da raggiungere” delle politiche di sviluppo, ha da sempre costituito il fattore più critico nei processi di analisi.

Il quadro della performance, o performance framework, ha subito delle evoluzioni tra la programmazione 2014-2020 e la programmazione 2021-2027.

PERFORMANCE FRAMEWORK NELLA PROGRAMMAZIONE 2014-2020

Una delle peculiarità del periodo di programmazione 2014-2020 ha riguardato la “Verifica dell’efficienza dell’attuazione”, cd. “Performance Framework” dei Programmi Operativi (PO), finanziati dai fondi Strutturali e d’Investimento Europei (SIE) rispetto al raggiungimento di obiettivi target intermedi definiti per ciascuna priorità per l’anno 2018 oltre che di target finali fissati per il 2023.

 

La base normativa del performance framework, per la programmazione 2014-2020, viene posta dal Regolamento 1303/2013.

“Il Performance Framework o quadro di riferimento dell’efficacia dell’attuazione è volto a misurare i risultati dell’attuazione di un Programma operativo ai fini dell’assegnazione della riserva di efficacia dell’attuazione, pari al 6% delle risorse del programma. È sintetizzato in una tabella, in cui per ciascun Asse prioritario sono fissati target intermedi per l’anno 2018 e target finali per il 2023 relativi ad un indicatore finanziario, e ad uno o più indicatori di realizzazione (e se del caso indicatori di risultato o di avanzamento procedurale)”.

È un adempimento innovativo, finalizzato a rafforzare il legame tra gli obiettivi fissati attraverso i Programmi Operativi ed i risultati effettivamente conseguiti dagli stessi, così da migliorarne l’efficacia.

Si tratta di un set di indicatori fisici e finanziari previsti dai Programmi Operativi stabiliti a livello di Asse in modo significativo rispetto agli interventi promossi nei PO, per i quali sono fissati dei valori intermedi (milestone) e dei target finali da raggiungere, rispettivamente entro il 2018 ed il 2023 per il conseguimento di un plafond pari al 6% del valore del Programma, chiamato: “Riserva di efficacia dell’attuazione”.

Figura 1: Condizioni ex ante programmazione 2014-2020

Fonte: Regolamento 1303/2013, Allegato XI, Condizionalità ex ante

Il quadro di riferimento dell’efficacia dell’attuazione riguarda tutti gli Assi di un Programma Operativo, escluso quello relativo all’Assistenza Tecnica, che non concorre al conseguimento della riserva.

 

Figura 2: Formato standard per il quadro di riferimento dell’efficacia dell’attuazione

Fonte: Allegato II del Regolamento 1303/2013 “Metodo per definire il quadro di riferimento dell’efficacia dell’attuazione”

I “target intermedi” sono obiettivi intermedi, direttamente connessi al conseguimento dell’Obiettivo Specifico di una priorità che indicano, se del caso, i progressi attesi verso il conseguimento dei target finali fissati per la fine del periodo. I target intermedi stabiliti per il 2018 hanno incluso indicatori finanziari, indicatori di output e indicatori di risultato,  strettamente connessi con gli interventi promossi dalle politiche.

I “target intermedi” e i “target finali” sono:

1. a) realistici, raggiungibili, pertinenti, recanti informazioni essenziali sui progressi di una priorità;
2. b) coerenti con la natura e il carattere degli obiettivi specifici della priorità;
3. c) trasparenti, con obiettivi verificabili oggettivamente e fonti di dati identificate e, ove possibile, disponibili al pubblico;
4. d) verificabili, senza imporre oneri amministrativi eccessivi;
5. e) coerenti tra i vari programmi, se del caso.

I “target finali” per il 2023, per una determinata priorità, sono stabiliti tenendo conto dell’ammontare della riserva di efficacia dell’attuazione connessa alla priorità.

Più in particolare, per target intermedi, sono stati definiti obiettivi direttamente connessi al conseguimento dell’obiettivo specifico di una priorità che indicavano i progressi attesi verso il conseguimento dei target finali fissati per la fine del periodo di programmazione.

La base normativa del performance framework è stata posta dal Regolamento 1303/2013, in modo particolare negli articoli:

1. 20 “Riserva dell’efficacia di attuazione”;
2. 21 “Verifica dell’efficacia dell’attuazione”;
3. 22 “Applicazione del quadro di riferimento del quadro di attuazione”.

Nello specifico:

1. L’Art. 20 istituisce, in primis, la Riserva dell’efficacia di attuazione, che consiste in una quota delle risorse dei Programmi finanziati dai Fondi FESR, FSE, FC nonché FEASR e FEAMP, stabilita e presente già nell’Accordo di Partenariato e destinata a delle specifiche priorità – Assi.

Questa quota è fissata al 6% per ogni Fondo SIE e categoria di regioni e varia tra il 5% ed il 7% della dotazione do risorse per ogni Asse di un Programma;

2019. L’Art. 21, attribuisce alla CE il compito di effettuare una verifica di efficacia dell’attuazione dei PO in tutto il territorio UE nel 2019.

Detta verifica si pone come obiettivo quello di verificare il conseguimento dei target intermedi dei Programmi Operativi, sulla base delle informazioni contenute nelle relazioni annuali sullo stato di attuazione;

1. l’Art. 22 definisce l’applicazione del quadro di riferimento dell’efficacia dell’attuazione, specificando le modalità di assegnazione degli importi e le conseguenze derivanti dal mancato raggiungimento dei target, come esito delle verifiche eseguite dalla Commissione.

Le informazioni dettagliate su come deve essere impostato il performance framework da parte dello Stato membro/AdG sono contenute nell’Accordo di Partenariato (AdP).Infatti, nell’AdP sono state previste informazioni sulla metodologia e sui meccanismi adottati al fine di garantire “la massima coerenza tra Programmi Operativi e Fondi” in ottemperanza al performance framework, includendo una regola circa le regole ed i principi da seguire nel fissare milestone e target finali.

Sono indicate, inoltre, le modalità relative al monitoraggio finalizzato ad individuare eventuali problemi nell’attuazione ed i “sistemi di follow up” delle criticità riscontrate.

L’allegato II del Regolamento 1303/2013 riporta informazioni specifiche sul metodo da utilizzare per definire:

• Gli indicatori;
• I target intermedi;
• I target finali.

Del quadro di riferimento dell’efficacia dell’attuazione, in particolare:

• La scelta degli indicatori deve tener conto di quali siano gli interventi – e le risorse finanziarie – più rilevanti per l’Asse, in modo da agganciare il conseguimento della riserva a target che corrispondano effettivamente ad una massa critica consistente e significativa;
• La definizione delle milestone al 2018 deve essere effettuata non tenendo conto della quota riserva di performance allocata sugli Assi – in quanto non disponibile fino al 2019 e non disponibile.

Tale riserva deve essere considerata per definire i target finali al 2023.

Il performance framework è, dunque basato, su un “sistema di indicatori” a cui sono associati target intermedi (milestone) e target finali selezionati nei PO elaborati dalle AdG.

Il quadro dell’efficacia dell’attuazione si esprime principalmente attraverso:

• Indicatori finanziari: rappresentativi del totale della spesa ammissibile, contabilizzato nel sistema dell’Autorità di Certificazione. La normativa comunitaria prevede l’individuazione di un indicatore finanziario per ogni Asse;
• Indicatori di output (realizzazione): scelti tra quelli già presenti nel singolo Asse, verificando che tali indicatori siano collegati ad interventi che utilizzano almeno il 50% dell’allocazione finanziaria di un Asse.

Nel caso non si sia riuscito ad individuare un solo indicatore di output che copra il 50% della dotazione finanziaria dell’Asse, ne sono stati scelti due o più, fino al superamento del 50% della dotazione.

Gli indicatori di output sono in numero contenuto per ogni Asse, rispecchiando il concetto di concertazione delle risorse proprio del periodo di programmazione 2014-2020.

Oltre agli indicatori di output si possono utilizzare gli indicatori riferiti alle fasi principali di attuazione degli interventi (key implementation steps), che sono più di carattere quantitativo.

La loro principale caratteristica è la verificabilità del loro completamento, che può essere espresso in numero assoluto o percentuale. Possono riguardare diverse fasi di un’operazione, non si sostituiscono agli indicatori di output, ma si intendono come complementari di questi ultimi.

I key implementation steps si utilizzano, in particolar modo, nell’ambito del quadro di riferimento dell’attuazione per le operazioni realizzate che non contemplano veri e propri output entro il 2018. Si ha, così, la possibilità di verificare il corretto progresso delle attività del PO finalizzato al raggiungimento dei target fissati per la fine del periodo di programmazione.

 Come si evince dal Regolamento 1303/2013, è prevista la possibilità di revisione di milestone e target indicati nel performance framework. Tale revisione è giustificata nel caso di errata costruzione dei target, causata da errori nelle informazioni utilizzate per la loro elaborazione. I nuovi target dovranno essere approvati dalla Commissione, seguendo lo stesso iter utilizzato per la definizione del performance framework.

La CE effettua la verifica del raggiungimento dei target intermedi al 2018, sulla base delle Relazioni Annuali di Attuazione presentate dalle AdG dei PO nel 2019 e caricate su SFC 2014.

La CE esamina i dati contenuti nella relazione entro due mesi dalla sua ricezione e, stabilisce, l’eventuale raggiungimento dei target.

Come stabilito dal Reg. 215/2014, all’Art. 6, i target di esecuzione sono considerati raggiunti nei seguenti casi:

• Qualora siano previsti massimo due indicatori per una priorità: se tutti gli indicatori hanno raggiunto almeno l’85% del valore del target intermedio entro il 2018;
• Qualora siano presenti tre o più indicatori per una priorità: se tutti gli indicatori, con la possibile eccezione di uno, conseguono l’85% dei valori dei target intermedi entro il 2018; l’indicatore che non raggiunge tale soglia, deve, comunque, raggiungere almeno il 75% del valore del target.

Nel caso in cui, per ciascun Asse dei PO, siano stati raggiunti i valori target intermedi previsti nel performance framework, la CE ha adottato una decisione con cui ha attribuito la riserva di efficacia, la quota “sospesa” di risorse finanziarie all’Asse.

Qualora, una priorità non abbia raggiunto almeno l’85% dei target previsti, la riserva di efficacia non è stata assegnata, ma dopo, una concertazione con la CE, lo Stato membro ha potuto riallocare tali risorse ad una priorità più “virtuosa”.

Nel caso in cui una priorità non abbia raggiunto il 65% dei valori target, si è configurata quella che viene chiamata “grave carenza”. Se si dovesse verificare tale ipotesi, in relazione al raggiungimento dei milestone nel 2018, la Commissione può sospendere i pagamenti. Se la scarsa performance riguarda i target finali al 2023, la CE può arrivare ad operare correzioni finanziarie, tramite riduzioni nell’effettiva attribuzione delle risorse precedentemente assegnate al programma, tanto più accentuate quanto più ampia è la distanza degli obiettivi previsti.

Al fine del conseguimento dei target del performance framework sono, quindi, necessari:

• Attività di programmazione, gestione e controllo ben coordinate in modo da permettere una rapida certificazione della spesa;
• Monitoraggio costante dell’avanzamento del PO in grado da segnalare tempestivamente eventuali criticità, ed in tal caso, poter realizzare eventuali azioni correttive.

La Commissione è responsabile del buon uso del sostegno finanziario dell’UE, anche quando la gestione di tali fondi è condivisa con gli Stati membri

Il raggiungimento dei risultati, la performance, dipende da numerosi soggetti diversi: la Commissione, le autorità nazionali, regionali e locali degli Stati membri e gli operatori del settore pubblico e privato. Tutti sono coinvolti nel raggiungimento degli obiettivi, dei target intermedi e finali, e devono fare in modo che i fondi dell’UE e nazionali vengano spesi in modo efficace ed efficiente e conformemente alla normativa. Occorre anche tenere conto delle differenze territoriali che possono incidere sulla performance di un programma.

Fattori esterni, come la recente pandemia di COVID-19 ha mostrato, possono avere un eventuale impatto significativo sull’attuazione dei programmi.

Nel 2019, la Commissione ha svincolato l’82% della riserva di efficacia dell’attuazione (“riserva di performance”) di 20 miliardi di euro per il periodo 2014-2020. Gli importi sono stati svincolati principalmente sulla base del conseguimento, da parte degli Stati membri, dei target di spesa e di output, mentre gli indicatori di risultato non sono stati praticamente utilizzati per assegnare la riserva di performance. Generalmente, l’assegnazione di tale riserva ha avuto un impatto solo limitato sulle dotazioni dei programmi.

L’uso di una riserva di performance obbligatoria è stato abbandonato per il periodo 2021-2027 e sostituito da un riesame intermedio.

PERFORMANCE FRAMEWORK NELLA PROGRAMMAZIONE 2021-2027

Anche nella Programmazione 2021-2027 verrà utilizzato il Performance framework o quadro di riferimento dell’efficacia dell’attuazione dei Programmi Operativi, già previsto nel ciclo precedente.

La base normativa del performance framework, per la programmazione 2021-2027, viene posta dal Regolamento 1061/2021.

Tale strumento non è tuttavia collegato all’attribuzione di una riserva di premialità finanziaria – che è stata eliminata – ma ha il solo obiettivo di monitorare, comunicare e valutare i progressi del PO in vista del riesame intermedio.

Gli Stati membri dovrebbero istituire un quadro di riferimento dell’efficacia dell’attuazione per ogni programma che abbracci tutti gli indicatori, i target intermedi e i target finali al fine di sorvegliare la performance del programma, redigere relazioni in proposito e valutarla.

Tale quadro dovrebbe consentire la sorveglianza, la rendicontazione e la valutazione della performance durante l’attuazione e contribuire a misurare la performance generale dei fondi.

Lo Stato membro dovrebbe effettuare un riesame intermedio, che costituirà l’occasione per dare conto dei progressi compiuti verso il conseguimento dei target di ciascun programma sostenuto dal FESR, dal FSE+, dal Fondo di coesione e dal JTF.

Tale riesame dovrebbe consistere in un adeguamento integrale dei programmi in base alla loro performance e permettere al contempo di tenere conto delle nuove sfide e delle pertinenti raccomandazioni specifiche per paese emanate nel 2024, nonché dei progressi compiuti nell’attuazione dei piani nazionali integrati per l’energia e il clima e dei principi del pilastro europeo dei diritti sociali.

Ai fini del riesame intermedio, è opportuno tenere conto della situazione socioeconomica dello Stato membro o della regione interessati, compresi eventuali sviluppi negativi di grande rilievo sul piano finanziario, economico o sociale oppure sfide demografiche e dei progressi compiuti anche verso il conseguimento degli obiettivi relativi al contributo all’azione per il clima a livello nazionale.

La CE dovrebbe elaborare una relazione sui risultati del riesame intermedio, compresa la valutazione dell’applicazione dei costi e delle commissioni di gestione nell’ambito degli strumenti finanziari gestiti da organismi selezionati mediante aggiudicazione diretta.

Al fine di esaminare la performance dei programmi, gli Stati membri dovrebbero istituire comitati di sorveglianza, la composizione dei quali comprenda i rappresentanti dei partner pertinenti.

Per il FESR, il FSE+, il Fondo di coesione e il FEAMPA, le relazioni di attuazione annuali dovrebbero essere sostituite da un dialogo strategico strutturato annuale basato sulle informazioni e sui dati più recenti sull’attuazione del programma comunicati dallo Stato membro. La riunione di riesame dovrebbe essere organizzata anche per i programmi riguardanti il JTF.

La base normativa del performance framework viene posta dal Regolamento 1061/2021, in modo particolare negli articoli:

1. 16 “Quadro di riferimento dell’efficacia dell’attuazione”;
2. 41 “Riesame annuale della performance”;
3. 43 “Relazione finale in materia di performance”;
4. 57 “Sovvenzioni soggette a condizioni”

Nello specifico:

1. L’Art. 16, in primis, stabilisce che Ciascuno Stato membro istituisce un quadro di riferimento dell’efficacia dell’attuazione che prevede la sorveglianza, la rendicontazione e la valutazione della performance di un programma durante la sua attuazione e contribuisce a misurare la performance generale dei fondi.

Il quadro di riferimento dell’efficacia dell’attuazione consta di:

• indicatori di output e di risultato collegati a obiettivi specifici stabiliti nei regolamenti specifici relativi ai fondi selezionati per il programma;
• target intermedi da conseguire entro la fine dell’anno 2024 per gli indicatori di output; e
• target finali da conseguire entro la fine dell’anno 2029 per gli indicatori di output e di risultato.

I target intermedi e i target finali sono stabiliti in relazione a ciascun obiettivo specifico nell’ambito di un programma e permettono alla CE e agli Stati membri di misurare i progressi compiuti verso il conseguimento degli obiettivi specifici;

1. L’Art. 41, sancisce che una volta all’anno dovranno essere organizzate riunioni di riesame tra la Commissione e ciascuno Stato membro per esaminare la performance di ciascun programma. Alle riunioni di riesame partecipano le autorità di gestione pertinenti. La riunione di riesame può riguardare più di un programma.

La riunione di riesame dovrà essere presieduta dalla Commissione o, qualora lo Stato membro ne faccia richiesta, sarà presieduta congiuntamente dallo Stato membro e dalla Commissione.

Per i programmi sostenuti dal FESR, dal FSE+, dal Fondo di coesione, dal JTF e dal FEAMPA, lo Stato membro fornisce alla Commissione, almeno 1 mese prima della riunione di riesame, informazioni concise sugli elementi elencati all’art. 40, paragrafo 1. Tali informazioni si basano sui dati più recenti di cui dispone lo Stato membro;

2031. L’Art. 43, stabilisce che per i programmi sostenuti dal FESR, dal FSE+, dal Fondo di coesione, dal JTF dal FEAMPA ciascuna autorità di gestione presenta alla Commissione una relazione finale in materia di performance del programma entro il 15 febbraio 2031. La relazione finale in materia di performance valuta il conseguimento degli obiettivi del programma.

La Commissione esamina la relazione finale in materia di performance e informa l’autorità di gestione in merito ad eventuali osservazioni entro cinque mesi dalla data di ricevimento di detta relazione. Se sono formulate osservazioni, l’autorità di gestione fornisce tutte le informazioni necessarie al riguardo e, se opportuno, informa la Commissione entro tre mesi in merito alle misure adottate. La Commissione informa l’autorità di gestione dell’accettazione della relazione entro due mesi dal ricevimento di tutte le informazioni necessarie. Ove la Commissione non informi l’autorità di gestione entro i termini stabiliti, la relazione s’intende accettata.

L’autorità di gestione pubblica le relazioni finali in materia di performance sul sito web.

Al fine di garantire condizioni uniformi di esecuzione del presente articolo, la Commissione adotta un atto di esecuzione che stabilisce il modello della relazione finale in materia di performance.

1. L’Art. 57 decreta che gli Stati membri possono prevedere sovvenzioni per i beneficiari soggette a condizioni, da restituire totalmente o parzialmente come precisato nel documento che specifica le condizioni per il sostegno. I rimborsi da parte del beneficiario sono effettuati secondo le condizioni convenute dall’autorità di gestione e dal beneficiario.

Gli Stati membri reimpiegano le risorse restituite dal beneficiario allo stesso scopo o in linea con gli obiettivi del programma pertinente entro il 31 dicembre 2030 sotto forma di sovvenzioni soggette a condizioni o di strumento finanziario o tramite un’altra forma di sostegno. Gli importi restituiti e le informazioni sul loro reimpiego figurano nella relazione finale in materia di performance.

Gli Stati membri adottano le misure necessarie per garantire che le risorse siano tenute in contabilità separate o con codici contabili appropriati.

Le risorse dell’Unione restituite in qualsiasi momento dai beneficiari, ma non reimpiegate entro il 31 dicembre 2030 sono restituite al bilancio dell’Unione conformemente all’Art. 88 del presente Regolamento.

Nella nuova programmazione, le “Condizioni Abilitanti” prendono il posto delle «condizionalità ex ante» utilizzate nella programmazione 2014-2020. Le condizioni rimangono collegate agli obiettivi specifici – che costituiscono un’articolazione degli obiettivi strategici – ed è compito dello Stato Membro indicare gli adempimenti da soddisfare con riferimento a ciascun singolo criterio.

Le condizioni si riducono di numero rispetto al ciclo di programmazione precedente e, a differenza di quanto accadeva in passato, sono monitorate e applicate durante l’intero periodo di programmazione.

Condizioni abilitanti 2021-2027 

Fonte: Regolamento 1061/2021, Allegato IV, Condizioni Abilitanti

Un set di circa 700 indicatori di performance – rispetto agli oltre 1.100 del periodo 2014-2020 – forniranno un’indicazione rappresentativa dell’efficacia dell’attuazione di ciascun programma su base annuale e per l’intero ciclo settennale di programmazione per garantire: dati affidabili, attendibili e comparabili, la Commissione nel documento d lavoro ha chiarito anche, per ogni indicatore, da quale fonte provengono le informazioni, che cosa misura esattamente e quando saranno disponibili i dati.

Inoltre, gli Stati Membri avranno la possibilità di inserire, nelle Domande di Pagamento, spese sostenute in obiettivi specifici legati a criteri non soddisfatti. In questi casi, tuttavia, il relativo rimborso avverrà soltanto quando lo Stato membro avrà informato la CE circa il pieno soddisfacimento della pertinente condizione abilitante.

Nel 2025, ogni programma sarà oggetto di un riesame intermedio per determinare l’assegnazione di metà dei finanziamenti per gli ultimi due anni. Il riesame intermedio sarà basato, tra l’altro, sui progressi compiuti verso il conseguimento dei target intermedi, “tenendo conto delle considerevoli difficoltà riscontrate nell’attuazione del programma”.

Finora la Commissione non ha ancora presentato ulteriori dettagli sulle modalità di esecuzione del riesame intermedio e della successiva attività di riprogrammazione.

 

Per approfondimenti si rimanda ai seguenti Regolamenti/siti tematici:

• Regolamento 1303/2013 del 17/12/2013 (Recante disposizioni comuni applicabili ai Fondi)

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/PDF/?uri=CELEX:32021R1060&from=IT

• Regolamento Definitivo 2021/1060 del 24/06/2021 (Recante disposizioni comuni applicabili ai Fondi)

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/PDF/?uri=CELEX:32021R1060&from=IT

• https://www.eca.europa.eu/lists/ecadocuments/sr21_24/sr_performance_incentivisation_it.pdf
• https://ec-europa-eu.translate.goog/regional_policy/en/information/publications/guidelines/2018/guidance-for-member-states-on-performance-framework-review-and-reserve?_x_tr_sl=en&_x_tr_tl=it&_x_tr_hl=it&_x_tr_pto=sc
• https://www.euroinfosicilia.it/glossario/