Criteri di Controllo e Verifica: PNRR e Fondi SIE a confronto

Come noto, il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza è considerato un Piano performance-based focalizzato sul raggiungimento di specifici risultati entro scadenze prestabilite (milestone e target) che rientra nella categoria dei fondi unionali a gestione “diretta”.

Più nel dettaglio, il PNRR così come la programmazione 2014-2020 dell’UE prevede un sistema dei controlli basato su un approccio legato alla rilevazione dei rischi, con particolare riguardo alla prevenzione, individuazione e rettifica delle frodi, corruzione, conflitti di interessi e del rischio di doppio finanziamento. In particolare, l’ art 22 del Regolamento (UE) 241/2021 e le linee guida della Commissione europea raccomandano, ad esempio, che nell’esecuzione del PNRR gli Stati membri si avvalgano di sistemi di controllo e gestione già esistenti e dei relativi organismi, come quelli utilizzati per altri fondi unionali. Inoltre, ogni Piano deve descrivere i ruoli e le funzioni dei soggetti coinvolti nella attuazione e fornire dettagli sulla capacità amministrativa e sulle procedure messe in atto per garantire che il diritto nazionale e dell’Unione sia rispettato durante tutta la procedura, che siano effettuati dei controlli “credibili” e in grado di “contrastare” le frodi, il conflitto di interessi e la corruzione[1]. A tale proposito, il Servizio centrale per il PNRR, istituito presso il Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato del Ministero della economia e finanza (art 6 d.l. 77/2021) è stato individuato quale punto di contatto con la Commissione europea per l’attuazione del PNRR, in considerazione delle funzioni chiave attribuite al medesimo, ad esempio il coordinamento operativo, il monitoraggio, la rendicontazione, il controllo del PNRR e la gestione finanziaria.

I controlli previsti per gli interventi finanziati dal PNRR prevedono:

• Verifiche formali sul 100% della documentazione amministrativa, tecnica e contabile probatoria dell’avanzamento delle spese, di milestone e Mira alla correttezza e completezza dei dati e della documentazione e alla loro coerenza con lo stato di avanzamento del progetto;
• Verifica amministrativo-documentale on desk (accompagnati da eventuali verifiche in loco) a campione, sulla regolarità della spesa rendicontata e delle procedure. Consiste nel controllo sulla correttezza e conformità delle procedure di gara e sulla legittimità e ammissibilità delle spese dei soggetti attuatori. La portata delle verifiche on desk è proporzionale all’ammontare del sostegno pubblico, al livello di rischio e dai controlli effettuati dalla unità di Audit;
• Verifiche su milestone e target PNRR sul 100% degli avanzamenti realizzati, finalizzati attraverso la documentazione probatoria ad accertare l’avanzamento dei target e [2]

In sostanza, il PNRR impone due categorie di controlli. I controlli “standard” sono simili a quelli nei fondi strutturali dell’Unione Europea e riguardano la correttezza amministrativa e contabile delle misure. Questi seguono le norme di controllo ordinarie stabilite dalla legge nazionale, in base all’organizzazione dei vari livelli di governo coinvolti. D’altra parte, ci sono i controlli specifici del PNRR. Questi sono controlli supplementari che assicurano il rispetto di tutte le caratteristiche e le condizioni, sia specifiche che generali, associate alle singole misure del PNRR e sono direttamente legati al raggiungimento positivo dei Target e Milestone. Inoltre, il PNRR utilizza il sistema ReGiS, sviluppato dalla Ragioneria Generale dello Stato, come modalità unica attraverso cui le Amministrazioni centrali e territoriali possono adempiere agli obblighi di monitoraggio, rendicontazione e controllo delle misure e dei progetti finanziati.

Tuttavia, nell’ambito della gestione e del controllo, il PNRR e i Programmi finanziati da fondi SIE 2021-2027 mostrano similarità che si vanno accentuando con il passare del tempo quali ad esempio, la sovrapposizione delle tipologie di investimento pubblico ed una governance via via più simile, specie a seguito dell’emanazione del Regolamento (UE) 241/2021. Si ravvisano, pertanto, in uno Piano performace based elementi di gestione tipici di programmi di spesa a gestione concorrenti.

Il ciclo di programmazione 2021-2027 è caratterizzato da diverse novità rispetto al periodo precedente. Per quanto concerne le regole in materia di gestione e controllo, per il ciclo di programmazione 2021- 2027 si è puntato a raggiungere l’equilibrio tra la riduzione degli oneri amministrativi a carico degli organismi di gestione e dei beneficiari, un livello adeguato di garanzia di legittimità e regolarità delle operazioni e delle spese. A tal fine, sono state previste una serie di semplificazioni, quali ad esempio:

• Le verifiche di gestione, sia desk che in loco, non saranno più universali ma selettive, basate su rischi pre-identificati.
• Il Regolamento prevede l’“Audit unico” e la proporzionalità rispetto al rischio di bilancio dell’Unione, riducendo così la duplicazione dei controlli e i costi amministrativi.
• Sono state introdotte “modalità proporzionate migliorate” per la gestione e il controllo. In certe condizioni, è possibile implementare sistemi di gestione e controllo semplificati, permettendo l’applicazione di sole procedure nazionali per le verifiche di gestione, basate su verifiche di enti esterni.[3]

In conclusione, seppur è evidente che l’implementazione di un Piano di dimensioni finanziarie notevoli in Italia, giustifichi l’adozione di controlli e procedure di verifica più dettagliate rispetto a quanto richiesto per altri programmi a gestione diretta e performed-based, tuttavia, come richiamato da molti autori, è fondamentale che il sistema possa ripristinare un metodo di attuazione ordinato e prevedere l’introduzione non solo delle regole “limitative” dei Fondi strutturali, ma anche delle relative eccezioni e indicazioni di semplificazione, come la proporzionalità dei controlli e l’audit unico introdotti nel ciclo 2021-2027.[4]

[1] CUCUMILE PIETRO, “I fondi strutturali e il PNRR a confronto”, il diritto amministrativo Rivista giuridica

[2] MANUALE DELLE ATTIVITÀ DI CONTROLLO SUGLI INTERVENTI DEL PNRR DI COMPETENZA DEL MINISTERO DELLE INFRASTRUTTURE E DELLA MOBILITÀ SOSTENIBILE.

[3] CENTURELLI GIORGIO, Il sistema dei controlli nel PNRR: evoluzione e criticità, https://www.forumpa.it/riforma-pa.

[4] CENTURELLI GIORGIO, Il sistema dei controlli nel PNRR: evoluzione e criticità, https://www.forumpa.it/riforma-pa.